Struktura i funkcije javne uprave u Hrvatskoj

Nakon završetka Drugog svjetskoga rata donesena je Odluka o ustrojstvu i poslovanju narodnooslobodilačkih odbora i skupština u Federalnoj Hrvatskoj (NN FH 2/1945.). Ukidaju se svi općinski NOO–i, a upravno–administrativnu vlast preuzimaju kotarski i mjesni narodni odbori. Zakonom o promjeni naziva Narodno–oslobodilačkih odbora od 25. srpnja 1945. (NN FH 3/1945) NOO–i od tijela uprave u ratnim okolnostima, postaju tijela građanske vlasti u tadašnjem političkom sustavu.

Nakon proglašenja FNRJ 29. studenoga 1945. donesen je 31. siječnja 1946. prvi Ustav, a 8. svibnja iste godine i Opći zakon o narodnim odborima (SL FNRJ 43/1946), koji su ozakonili narodne odbore kao osnovne organe vlasti nove državne organizacije.

Ustavom NR Hrvatske od 18. siječnja 1947. u Hrvatskoj su ozakonjeni narodni odbori kao najviši organi državne vlasti na lokalnoj razini. Narodni odbori ostvaruju na svom području i zadaće od općeg značaja, rukovode radom podčinjenih organa uprave, privredom i kulturom, osiguravaju zaštitu javnog poretka, nadziru ispunjavanje zakona i čuvanje prava građana, utvrđuju budžet i privredni plan. Oni upravljaju općenarodnom imovinom, poduzećima i ustanovama lokalnog značaja.

Zakonom o administrativno–teritorijalnoj podjeli Narodne Republike Hrvatske, koji je 28. lipnja 1947. donio Prezidijum Sabora NR Hrvatske, a na snagu je stupio 1. srpnja 1947., na području NRH utvrđuju se administrativno–teritorijalne jedinice: napušta se koncepcija podjele na okruge, kotare i mjesne narodne odbore s gradovima, osniva se Oblast Dalmacije, kotari, gradovi, gradski rajoni, gradska naselja i područja mjesnih narodnih odbora. Oblast Dalmacije obuhvaćala je kotare Benkovac, Drniš, Dubrovnik, Imotski, Jelsa, Knin, Korčula, Makarska, Metković, Sinj, Split, Supetar, Šibenik, Vis i Zadar te gradove Dubrovnik, Split, Šibenik i Zadar. Sjedište Oblasti Dalmacije bilo je u Splitu.Tim Zakonom gradovi su izvan kotara i zadržavaju status koji su i do tada imali.

Prezidijum Sabora NRH donio je 25. rujna 1947. Ukaz o proširenju važenja ustava, zakona i drugih propisa NR Hrvatske na područjima koja su bila u sastavu Italije: Istra, gradovi Rijeka i Zadar te otok Lastovo. Istoga dana donesen je Zakon o priznavanju narodnih odbora za navedena područja, a stupio je na snagu 1. listopada 1947. godine.

Godine 1949. donosi se novi Opći zakon o narodnim odborima (SL FNRJ 49/1949), zatim Ukaz o promjeni administrativno–teritorijalne podjele NR Hrvatske (NN NRH 14/1949). Uslijedilo je 9. travnja 1949. donošenje Zakona o administrativno–teritorijalnoj podjeli NRH, (NN NRH 29/1949) i Zakona o administrativno–teritorijalnoj podjeli NRH od 31. svibnja 1950. (NN NRH 27/1950). Općim zakonom o narodnim odborima iz 1949. narodni odbori su određeni kao lokalni organi državne vlasti u administrativno–teritorijalnim jedinicama.

Do bitnih promjena u administrativno–teritorijalnom sustavu dolazi donošenjem Zakona o podjeli NRH na kotare 24. travnja 1952. Tim Zakonom ukidaju se mjesni narodni odbori i stvaraju se općine u koje se združuje više mjesnih narodnih odbora.

U stvarnoj nadležnosti kotarskih i općinskih narodnih odbora ostali su i dalje savezni propisi o narodnim odborima iz 1946. i 1949. godine.

Narodna Republika Hrvatska 1952. godine donosi zakone o stvarnoj i teritorijalnoj nadležnosti odbora. To su Zakon o narodnim odborima kotara od 24. srpnja 1952. (NN NRH 34/52), Zakon o narodnim odborima općina od 26. srpnja 1952. (NN NRH 35/52) i Zakon o narodnim odborima gradova od 1. kolovoza 1952. (NN NRH 36/52). Prema tim zakonima i prema ustavnom zakonu iz 1953. promijenio se karakter narodnih odbora te oni postaju lokalni organi vlasti i „narodnog“ samoupravljanja u općinama, kotarevima i gradovima. Općim Zakonom o uređenju i nadležnostima općina i kotareva iz 1955. i nekim izmjenama 1957. narodni odbori su uspostavljeni kao opća predstavnička tijela u općinama i kotarevima koji su definirani kao zajednice općina.

Godinu dana nakon tih zakona donesen je Zakon o podjeli NRH na kotareve, gradove i općine od 19. veljače 1953. (NN NRH 8/53).

Ustavnim zakonom od 6. veljače 1953. započeto je stvaranje komunalnog sustava, a završava donošenjem niza propisa koji su utvrđivali novu ulogu općine kao osnovne socijalno–ekonomske jedinice društva. Tada dolazi do okrupnjivanja općina i kotara, pa su mnoge općine ustrojene Zakonom iz 1952., pripojene drugim općinama. U razdoblju od 1952. do 1962. kotari i općine osnovne su administrativne jedinice. Kao početak komunalnog uređenja smatra se 1. rujan 1955. kad su stari narodni odbori trebali prestati s radom, a novi započeti rad. Područje NRH je Zakonom o području kotara i općine u NRH od 5. kolovoza 1955. (NN NRH 36/1955) podijeljeno na 27 kotara.

Narodni odbori su tijekom cijelog razdoblja počam od 1945. najviši organi vlasti na svom području i osim njih nije bilo drugih tijela vlasti na teritoriju lokalnih zajednica i nije bilo dualizma lokalne samouprave i lokalne državne uprave.

Proces ukidanja manjih kotara završen je 1962. donošenjem Zakona o izmjeni područja općina i kotara u NRH od 22. veljače 1962. (NN NRH 7/62) i Zakona o područjima općina kotara u NRH od 4. listopada 1962. (NN NRH 39/62).

Donošenjem Ustavnog zakona o provođenju Ustava Hrvatske (NN SRH 15/63) od 9. travnja 1963. prestali su vrijediti Zakon o narodnim odborima kotara (NN NRH 34/52, br. 36/52 i br. 43/53), Zakon o narodnim odborima općina (NN NRH 36/52), Zakon o provođenju novog uređenja općina i kotara (NN NRH 33/55) i Zakon o organizaciji uprave u narodnim odborima (NN NRH 32/59 i 41/59).

Savezni i republički Ustav iz 1963. dovršavaju proces stvaranja komunalnog i samoupravnog sustava, koji je započet sredinom 50–ih godina 20. st. Ovi temeljni državno–pravni akti uvode u skladu s tadašnjim ideološkim poimanjima novu terminologiju, koja će se u političkoj praksi zadržati duže vrijeme, pa je tako i pojam administrativno–teritorijalne jedinice zamijenjen pojmom društveno–političke zajednice. Temeljna društveno–politička zajednica je općina, a složenije su kotar, republika i federacija. Saveznim Ustavom je postojanje kotara u republikama ostavljeno na dispoziciju republikama. Ustav SRH je propisao postojanje kotara. Gradovi su u pravilu općine. Kotari su ukinuti 1967.

Istovremeno s ukidanjem kotara otvorena je mogućnost osnivanja zajednica općina, ukoliko to odluče općine povezane zajedničkim interesima privrednog, socijalnog i kulturnog razvoja. Do osnivanja zajednica općina dolazi, međutim, tek nakon ustavnih promjena 1974. godine.

Narodna Republika Hrvatska postaje Socijalistička Republika, ukidaju se narodni odbori, a umjesto njih uvode se skupštine kao najviši organi vlasti društvenog samoupravljanja. Općine i kotari postali su društveno–političke zajednice, a funkciju vlasti obavljaju predstavnička tijela skupštine općina. Nadležnost i djelokrug, prava i obveze, teritorijalna nadležnost, te unutarnje ustrojstvo skupštine općine bili su definirani statutom općina, prema kojem su u nadležnosti skupštine bili gotovo svi poslovi od interesa za privredni, komunalni, kulturni, socijalni i drugi razvitak općine. Skupštinu su činili Općinsko vijeće i Vijeće radnih zajednica. Funkciju vlasti skupština je vršila preko sjednica na kojima je donosila zaključke, odluke, rješenja, propise i druge akte. Za vođenje i razmatranje pojedinih poslova iz oblasti društvenog života, skupština je osnivala upravne organe, odjele, a za provedbu pojedinih vrsta poslova, posebne niže organe, komisije, odsjeke, direkcije, urede, biroe i dr. Skupštinska administracija je u svom sastavu imala potreban broj organizacijskih jedinica koje su se brinule za pripremanje i stručnu obradu akata te za pravovremeno i zakonito poslovanje. Tajništvo je vodilo i nadziralo rad mjesnih zajednica na području općine. Skupština je posebno vodila računa o upravljanju stambenim i poslovnim fondom, kao najvažnijim izvorom prihoda.

Temelj sustava komunalne uprave čine općine i kotari. Kotari su tijela u kojima se obavljaju poslovi od zajedničkog interesa za općine, a sve više dolazi do izražaja težnja za većom samostalnošću općina. Ustavnim zakonom o promjeni Ustava SRH od 24. veljače 1967 (NN SRH 9/67), ukinuti su kotarevi kao administrativno–teritorijalne jedinice, a kao društveno–političke zajednice postaju općine i Republika. Zakonom o provedbi Ustavnog zakona o promjeni Ustava SRH od 30. ožujka 1967. (NN SRH 13/67), ukidaju se kotari na cijelom području Hrvatske. Konačno, XI. amandmanom na Ustav SRH donesenim 30. siječnja 1986. općine u gradu udružuju se u gradsku zajednicu općina, kao samoupravnu i posebnu društveno–političku zajednicu.

Između 1967. i 1974. općine djeluju kao da nema posrednika između općina i Republike. Donošenjem Ustava 1974. godine utvrđeno je da se osnivanje zajednice općina uređuje društvenim dogovorom između općina i republike.

Ustavom SR Hrvatske iz 1974. utvrđuje se status općina koje se od tada definiraju kao samoupravne i društveno–političke zajednice. Radi usklađivanja zajedničkih ciljeva i interesa te ravnomjernog privrednog i društvenog razvoja, općine se udružuju u zajednice općina.

Istim Ustavom bila je utvrđena i unutarnja struktura skupštine, koju od tada čine Društveno–političko vijeće, Vijeće udruženog rada i Vijeće mjesnih zajednica. U svrhu provedbe općinskih zaključaka, propisa i drugih akata, skupština je osnivala Izvršno vijeće koje je bilo nadležno za rad svih općinskih organa.

Ustavnim zakonom za provođenje Amandmana XI. do XXV. Na Ustav SRH (NN SRH 5/86) od 5. veljače 1986. godine ukidaju se zajednice općina i gube položaj društveno–političkih zajednica, a nastavljaju s radom kao samoupravne zajednice i mjesta dogovaranja zainteresiranih općina.

Kraj ovoga razdoblja administrativno–teritorijalnog ustroja obilježavaju datumi kada se Hrvatska izdvaja iz SFRJ i postaje samostalna i neovisna Republika Hrvatska. Konstituira se novi Sabor nakon prvih višestranačkih izbora (30. svibnja 1990) i donosi novi Ustav Republike Hrvatske 22. prosinca 1990. (NN 56/90) te se stvara i nova upravna struktura (županije i općine).

Uredsko poslovanje upravnih tijela u Hrvatskoj nakon 2. svjetskog rata do danas

Nakon 1945. godine tri su razdoblja koja karakteriziraju uredsko poslovanje.

U prvom razdoblju od 1945. do zaključno 1957. ne postoje propisi koji na jedinstven način uređuju uredsko poslovanje upravnih tijela u NR Hrvatskoj. U tom razdoblju uglavnom se primjenjuju propisi koji su uz manje modifikacije vrijedili u predratno vrijeme u Kraljevini Jugoslaviji i NDH. Nepostojanje jedinstvenih pravila odražava se i u korištenju različitih obrazaca urudžbenog zapisnika i drugih uredskih knjiga. Na saveznoj razini izrađeno je Uputstvo o organizaciji administracije narodnih odbora kotareva (SL FNRJ 38/1952). U prvom razdoblju temeljna evidencijska jedinica i jedinica odlaganja je spis, a spisi se povezuju uputnicama u urudžbenom zapisniku.

Drugo razdoblje započinje 1958. i traje do 1987. U tom je razdoblju 1957. donesena i primjenivana savezna Uredba o kancelarijskom poslovanju (SL FNRJ 50/57) i propisi koji su je slijedili: Uputstvo za izvršenje Uredbe o kancelarijskom poslovanju (SL FNRJ 50/57) i Naredba o planu jedinstvenih arhivskih znakova za sve organe uprave na području NR Hrvatske (NN NRH 7/58). Krajem 1974. i početkom 1975. godine doneseni su republički propisi o uredskom poslovanju: Uredba o uredskom poslovanju (NN SRH 53/74) i Uputstva za izvršenje Uredbe o uredskom poslovanju (NN SRH 3/75). U ovom razdoblju temeljna evidencijska jedinica i jedinica odlaganja je predmet.

Treće razdoblje počinje 1988. i traje do danas. Novi propisi se donose 1987. i 1988. To su Uredba o uredskom poslovanju (NN SRH 38/87. i 42/88), Uputstvo za izvršenje Uredbe o uredskom poslovanju (NN 49/87. i 38/88) te Pravilnik o jedinstvenim klasifikacijskim oznakama i brojevnim oznakama stvaralaca i primalaca akata (NN SRH 38/88). Temeljna evidencijska jedinica i jedinica odlaganja je dosje.

Nova Uredba o uredskom poslovanje iz 2009. godine ne donosi nikakve bitne promjene u odnosu na propise iz 1987. i 1988.

DOPUNSKI IZVORI U DRUGIM ARHIVIMA

HR–HAD–279: Predsjedništvo vlade NRH 1946.–1953.

HR–HAD–323: Zemaljski ured za cijene pri predsjedništvu vlade NRH 1945.–1952.

HR–HDA–308: Planska komisija vlade NRH 1946.–1951.

HR–HDA–283: Ministarstvo financija NRH 1945.–1956.

HR–HDA–291: Ministarstvo prosvjete NRH 1945.–1951.

HR–HDA–1085: Ministarstvo saobraćaja i pomorstva NRH 1951.–1953.

HR–HDA–1101: Glavna uprava za obalnu plovidbu NRH 1951.–1952.

HR–HDA–293: Ministarstvo ribarstva NRH 1947.–1951.

HR–HDA–296: Ministarstvo socijalnog staranja NRH 1945.–1951.

HR–HDA–298: Ministarstvo trgovine i opskrbe NRH 1945.–1951.

HR–HDA–1106: Glavna uprava za ribarstvo NRH 1951.–1952.

HR–DAST–21: Oblasni narodni odbor Dalmacije – Split 1943.–1951. 1

RELEVANTNI PRAVNI PROPISI

Ustav Republike Hrvatske (NN 56/1990)

Amandmani XI.–XXVI. na Ustav SR Hrvatske (NN SRH 5/1986)

Zakon o dopuni Zakona o izmjenama Zakona o područjima općina u SR Hrvatskoj (NN SRH 47/1981)

Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o područjima općina u SR Hrvatskoj (NN SRH 9/1978)

Zakon o dopuni Zakona o izmjenama Zakona o područjima općina u SR Hrvatskoj (NN SRH 12/1975)

Zakon o nadležnosti organa zajednice općina (NN SRH 12/1975)

Zakon o izmjenama Zakona o područjima općina u SR Hrvatskoj (NN SRH 6/1974)

Zakon o provedbi Ustavnog zakona o promjeni Ustava SRH (NN SRH 13/1967)

Ustavni zakon o promjeni Ustava Socijalističke Republike Hrvatske (NN SRH 9/1967)

Zakon o prestanku važenja propisa o nadležnosti narodnih odbora općina i kotara i njihovih organa (NN SRH 18/1965)

Ustav SR Hrvatske (NN SRH 15/1963)

Ustavni zakon o provođenju Ustava SR Hrvatske (NN SRH 15/1963)

Zakon o područjima općina i kotara u NR Hrvatskoj (NN 39/1962)

Zakon o izmjeni područja o općinama NRH (NN 7/1962)

Odluka o izdvajanju pojedinih mjesta iz sastava jedne općine i pripajaju drugoj općini (NN 56/1959)

Zakon o planu jedinstvenih arhivskih znakova za sve organe uprave u NRH (NN 7/1958)

Upustvo o predaji i preuzimanju nesvršenih predmeta arhiva i inventara narodnih odbora ukinutih općina (NN 35/1957)

Zakon o nadležnosti narodnih odbora općina i kotara (SL FNRJ 34/1955)

Opći zakon o uređenju općina i kotara (SL FNRJ 26/1955)

Zakon o području kotara i općina u Narodnoj Republici Hrvatskoj (NN 36/1955, 6/1957, 35/1957, 4/1960. i 16/1960)

Odluka o utvrđivanju općina u kojima narodni odbor sačinjava općinsko vijeće i vijeće proizvođača (NN 33/1955. ispr. 34/1955)

Zakon o provođenju novog uređenja općina i kotara (NN NRH 33/1955)

Zakon o nadležnosti narodnih odbora općina i kotara (SL FNRJ 34/1955)

Odluka o određivanju broja odbornika narodnih odbora novih kotara (NN 33/1955)

Opći zakon o uređenju općina i kotara (SL FNRJ 26/1955)

Zakon o izmjenama i dopunama općeg zakona o narodnim odborima (SL FNRJ 40/1953)

Uredba o općinama u sastavu grada (NN 32/1953. i 44/1953)

Ustavni zakon NRH o osnovama društvenog i političkog uređenja i republičkim organima vlasti (NN NRH 9/1953)

Uputstvo o organizaciji administracije narodnih odbora kotareva (SL FNRJ 38/1952)

Opći zakon o narodnim odborima (SL FNRJ 22/1952)

Zakon o narodnim odborima gradova i gradskih općina (NN 36/1952, 17/1953, ispr. 8/1953)

Zakon o izboru i opozivu odbornika narodnih odbora (NN NRH 36/1952)

Zakon o narodnim odborima kotara (NN 34/52, ispr. 36/1952, 43/1953)

Opći zakon o narodnim odborima (SL FNRJ 22/1952)

Zakon o narodnim odborima općina (NN 35/1952, ispr. 36/1952)

Zakon o provođenju reorganizacije narodnih odbora (NN NRH 16/1952)

Zakon o podjeli NRH na kotare, gradove i općine (NN 16/1952, ispr. 27/1952)

Zakon o ukidanju narodnih odbora oblasti u NRH (NN 71/1951)

Zakon o administrativno–teritorijalnoj podjeli NRH (NN 27/1950, ispr. 28/1950. i 48/1950)

Uputstvo o pripajanju područja ukinutih mjesnih narodnih odbora drugim administrativno– teritorijalnim jedinicama (NN NRH 27/1950)

Zakon o administrativno–teritorijalnoj podjeli NRH (NN 27/1950)

Ukaz o promjeni administrativno–teritorijalne podjele NRH (NN 4/1950)

Opći zakon o narodnim odborima (SL FNRJ 49/1949, ispr. 3/1950)

Zakon o administrativno–teritorijalnoj podjeli NRH (NN 29/1949, ispr. 53/1949)

Ukaz o promjeni administrativno–teritorijalne podjele NR Hrvatske (NN NRH 14/1949, 43/1949)

Opće uputstvo o osnivanju povereništava sreskim i gradskim narodnim odborima i reorganizaciji upravnog aparata narodnih odbora (SL FNRJ 89/1948)

Uredba o organiziranju povjereništava u kotarskim, gradskim i rajonskim narodnim odborima te Oblasnom Narodnom odboru Dalmacije i reorganizaciji upravnog aparata narodnih odbora (NN 84/1948, ispr. 85/1948)

Ukaz o priznanju narodnih odbora na području Istre, gradova Rijeke i Zadra te otoka

Lastova zakonitim organima vlasti (NN 87/1947)

Zakon o administrativno–teritorijalnoj podjeli NRH (NN 60/1947, ispr. 63/1947. i 42/1948)

Ustav Narodne Republike Hrvatske (NN NRH 7/1947)

Ustav Federativne Narodne Republike Jugoslavije (SL FNRJ 10/1946)

Opći zakon o narodnim odborima (SL FNRJ 43/1946, ispr. 46/1946)

Ustav Federativne Narodne Republike Jugoslavije (SL FNRJ 10/1946)

Zakon o promjeni naziva narodnooslobodilačkih odbora (NN FH 3/1945)

Zakon o promjeni naziva narodnooslobodilačkih odbora, od 25. srpnja 1945. (NN 3/1945)

Odluka o ustrojstvu i poslovanju narodnooslobodilačkih odbora i skupština u Federalnoj Hrvatskoj (NN FH 2/1945)

BIBLIOGRAFIJA

Bilandžić, Dušan. Historija SFRJ. Zagreb: Školska knjiga, 1985.*** Ivanišević, Stjepan. Izvršni sloj u lokalnom sistemu upravljanja. Zagreb,1981. *** Klemenčić, Mladen. Promjene upravno–teritorijalnog ustroja Hrvatske 1918.–1992., u: Hrvatske županije kroz stoljeća. Zagreb,1996. *** Pavić, Željko. Tipovi jedinica lokalne samouprave, Hrvatska javna uprava: časopis za teoriju i praksu javne uprave 4 (2002), 1: str. 21–45. Zagreb, 2002. *** Promjene u naseljima od 1945. do 2001. Zagreb: Državni zavod za statistiku, 2002. *** Pusić, Eugen. Nauka o upravi. Zagreb: Školska knjiga, 2002. *** Politička enciklopedija. Beograd: Savremena administracija, 1975. *** Šokota, Mirjana; Brković, Milko; Vujanić–Lednicki, Mirjana. Bibliografija tiskane građe o radničkom pokretu i socijalističkoj izgradnji na zadarskom području (1945.–1980.). Zadar: Općinski komitet Saveza komunista Hrvatske, 1989. *** Zadar i okolica od Drugoga svjetskog rata do Domovinskog rata: zbornik radova sa Znanstvenog skupa održanog 21. studenoga 2007. u Zadru. Zagreb: HAZU; Zadar: Sveučilište, 2009.